Lagarde in Beijing: In een fragmenterende wereld moeten regio's samenwerken :
(door Christine Lagarde voor de Centrale Bank in Beijing op 11 juni)
Een paar jaar geleden sprak ik over hoe een veranderende wereld een nieuwe wereldkaart van economische relaties creëerde.
Landkaarten hebben altijd de samenleving waarin ze worden geproduceerd weerspiegeld. Maar in zeldzame gevallen kunnen ze ook historische momenten vastleggen waarop twee samenlevingen elkaar op een kruispunt ontmoeten.
Dit was duidelijk aan het einde van de 16e eeuw, tijdens de Ming-dynastie, toen Matteo Ricci, een Europese jezuïet, naar China reisde. Daar werkte Ricci vervolgens samen met Chinese geleerden aan een hybride kaart die Europese geografische kennis combineerde met de Chinese cartografische traditie.
Het resultaat van deze samenwerking – de Kunyu Wanguo Quantu, oftewel "Kaart van Tienduizend Landen" – was historisch gezien ongekend. En de ontmoeting werd een symbool voor China's openheid naar de wereld.
Deel van de 'Kunyu Wanguo Quantu', oftewel "Kaart van Tienduizend Landen" Bld cco
De toetreding van China tot de WTO veranderde de wereldkaart van de economische betrekkingen in een tijd van snelle handelsgroei, wat aanzienlijke voordelen opleverde voor landen over de hele wereld – met name in China.
Sindsdien is de wereldeconomie ingrijpend veranderd. De afgelopen jaren zijn er handelsspanningen ontstaan en een geopolitiek geladen landschap maakt internationale samenwerking steeds moeilijker.
Toch is het ontstaan van spanningen in het internationale economische systeem een terugkerend patroon in de moderne economische geschiedenis.
In de afgelopen eeuw zijn er spanningen ontstaan in diverse internationale configuraties – van de goudstandaard tussen de twee wereldoorlogen tot het naoorlogse Bretton Woods-systeem en het daaropvolgende tijdperk van zwevende wisselkoersen en vrije kapitaalstromen.
Hoewel elk systeem uniek was, zijn er twee gemeenschappelijke lessen die deze geschiedenis kenmerken.
Ten eerste zijn eenzijdige aanpassingen om wereldwijde spanningen op te lossen vaak tekortgeschoten, ongeacht of landen met een tekort of overschot de lasten dragen. Sterker nog, ze kunnen onvoorspelbare of kostbare gevolgen met zich meebrengen. Dergelijke aanpassingen kunnen vooral problematisch zijn wanneer handelsbeleid wordt gebruikt als vervanging voor macro-economisch beleid om de onderliggende oorzaken aan te pakken.
En ten tweede, mochten er spanningen ontstaan, zijn duurzame strategische en economische allianties cruciaal gebleken om te voorkomen dat staartrisico's zich materialiseren.
In tegenstelling tot tijden waarin de samenwerkingsbanden zwak waren, hebben allianties uiteindelijk geholpen een bredere toename van protectionisme of een systematische versnippering van de handel te voorkomen.
Deze twee lessen hebben ook vandaag de dag implicaties. Er ontstaan steeds meer spanningen tussen regio's waarvan de geopolitieke belangen mogelijk niet volledig op één lijn liggen. Tegelijkertijd zijn deze regio's echter economisch sterker geïntegreerd dan ooit tevoren.
Het gevolg is dat, hoewel de prikkel om samen te werken afneemt, de kosten van het niet samenwerken nu juist toenemen.
De inzet is dus hoog.
Om inferieure resultaten te voorkomen, moeten we allemaal werken aan het in stand houden van wereldwijde samenwerking in een versnipperde wereld.
Lagarde in Beijing . Screenshot v&m
Goud
Als we kijken naar de geschiedenis van het internationale economische systeem in de afgelopen eeuw, kunnen we het grofweg in drie periodes verdelen.
In de eerste periode, de periode tussen de twee wereldoorlogen, waren de belangrijkste economieën met elkaar verbonden door de goudstandaard – een systeem van vaste wisselkoersen, waarbij valuta's direct of indirect aan goud gekoppeld waren.
Maar in tegenstelling tot het vooroorlogse tijdperk, toen het Verenigd Koninkrijk een dominante rol speelde in de wereld, was er geen sprake van wereldwijde hegemonie. Ook waren er geen invloedrijke internationale organisaties om regels af te dwingen of beleid te coördineren.
De tekortkomingen van het systeem werden al snel duidelijk. Wisselkoersafwijkingen veroorzaakten aanhoudende spanningen tussen overschot- en tekortlanden. Toch rustte de last van de aanpassing overwegend op de tekortzijde.
Door de uitstroom van goud werden tekortlanden gedwongen tot een zware deflatie. Tegelijkertijd stonden overschotlanden weinig onder druk om te reflateren. Tegen 1932 waren twee overschotlanden goed voor meer dan 60% van de wereldwijde goudreserves.
Eenzijdige aanpassingen konden de onderliggende problemen niet oplossen. En zonder sterke allianties om staartrisico's in te dammen, escaleerden de spanningen. Landen namen hun toevlucht tot handelsmaatregelen in een poging de onevenwichtigheden in het systeem te verminderen, maar protectionisme bood geen duurzame oplossing.
Sterker nog, als de lopende rekeningposities al kleiner werden, was dat alleen te danken aan de terugval van de wereldhandel en -productie. Het wereldhandelsvolume daalde tussen 1929 en 1933 met ongeveer een kwart. Eén studie schreef bijna de helft van deze daling toe aan hogere handelsbarrières. De wereldproductie daalde in deze periode met bijna 30%.
Tijdens de Tweede Wereldoorlog namen leiders de lessen ter harte. Ze legden de basis voor wat in de vroege naoorlogse periode het Bretton Woods-systeem zou worden: een raamwerk van vaste wisselkoersen en kapitaalcontroles.
Dit markeerde het begin van de tweede periode.
Dollar
Het nieuwe regime werd verankerd door de convertibiliteit van de Amerikaanse dollar in goud, waarbij het Internationaal Monetair Fonds als scheidsrechter fungeerde. De handel bloeide in deze periode. Tussen 1950 en 1973 groeide de wereldhandel met gemiddeld meer dan 8% per jaar. Maar opnieuw ontstonden er spanningen.
Met name de Verenigde Staten waren van aanvankelijk overschotten op de betalingsbalans overgegaan naar aanhoudende tekorten. Centraal in deze verschuiving stond de rol van de Amerikaanse dollar als wereldreservevaluta en bron van liquiditeit voor de wereldhandel.
Hoewel de Amerikaanse tekorten de wereld essentiële dollarliquiditeit verschaften, zetten diezelfde tekorten de convertibiliteit van de dollar in goud onder druk met 35 dollar per ounce, wat het vertrouwen in het systeem bedreigde.
Tegen het einde van de jaren zestig waren de buitenlandse bezittingen aan Amerikaanse dollars – ter waarde van bijna 50 miljard dollar – ongeveer vijf keer zo groot als de Amerikaanse goudreserves.
Uiteindelijk bleken deze spanningen onhoudbaar, omdat de Verenigde Staten niet bereid waren binnenlandse beleidsdoelen – die tot begrotingstekorten leidden – op te offeren voor hun externe verplichtingen.
'Nixon'
Het Bretton Woods-systeem eindigde abrupt in 1971, toen president Nixon eenzijdig de convertibiliteit van de Amerikaanse dollar in goud opschortte en een toeslag van 10% op importen invoerde.
Het doel van de toeslag was om Amerikaanse handelspartners te dwingen hun valuta te herwaarderen ten opzichte van de dollar, die als overgewaardeerd werd beschouwd. Net als in eerdere periodes was dit een eenzijdige aanpassing – hoewel nu gericht op het afwentelen van de lasten op landen met een overschot.
Cruciaal is echter dat de ondergang van Bretton Woods zich afspeelde in de context van de Koude Oorlog. Landen die onder het systeem opereerden, waren niet alleen handelspartners – ze waren bondgenoten.
Nixon en Zhou en Lai toast in 1972. Foto White House cco
En dus had iedereen een sterke geopolitieke prikkel om de boel op orde te krijgen en nieuwe samenwerkingsovereenkomsten te smeden die de handelsrelaties konden vergemakkelijken, zelfs in tijden van uitgesproken volatiliteit.
We zagen dit enkele maanden na de "Nixon-schok", toen westerse landen onderhandelden over het Smithsonian Agreement.
Deze overeenkomst was een tijdelijke oplossing om een internationaal systeem van vaste wisselkoersen in stand te houden. Het devalueerde de Amerikaanse dollar met meer dan 12% ten opzichte van de valuta's van zijn belangrijkste handelspartners en schafte de toeslag van president Nixon af.
En we zagen opnieuw een sterke geopolitieke prikkel in het Plaza-akkoord in de jaren tachtig – een tijdperk van zwevende wisselkoersen en vrije kapitaalstromen – toen landen met een tekort en een overschot in de G5 bijeenkwamen om te proberen de spanningen op te lossen.
Natuurlijk slaagde geen van beide akkoorden er uiteindelijk in de onderliggende oorzaken van de spanningen aan te pakken. Maar cruciaal is dat het risico van een bredere wending naar protectionisme – dat op verschillende momenten toenam – zich nooit heeft voorgedaan. Het contrast is veelzeggend.
Zowel het interbellum als het naoorlogse tijdperk lieten zien dat eenzijdige aanpassingen economische spanningen niet duurzaam kunnen oplossen – of het nu gaat om het tekort of het overschot.
Toch bleek het naoorlogse systeem veel veerkrachtiger, omdat de landen binnen het akkoord diepere strategische redenen hadden om samen te werken.
Wrijving bedreigt vandaag de wereldhandel
De afgelopen decennia zijn we een derde periode ingegaan.
Sinds het einde van de Koude Oorlog hebben we een snelle expansie van daadwerkelijk wereldwijde handel gezien.
De handel in goederen en diensten is ongeveer vervijfvoudigd tot meer dan 30 biljoen dollar. Het aandeel van de handel in het wereldwijde bbp is gestegen van ongeveer 38% tot bijna 60%. Bovendien zijn landen veel meer geïntegreerd geraakt door wereldwijde toeleveringsketens. Aan het einde van de Koude Oorlog waren deze ketens goed voor ongeveer twee vijfde van de wereldhandel. Vandaag de dag is dat meer dan twee derde.
Toch heeft deze globalisering zich voltrokken in een wereld waarin – steeds vaker – niet alle landen gebonden zijn aan dezelfde veiligheidsgaranties of strategische allianties. In 1985 waren slechts 90 landen partij bij de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel. Vandaag de dag telt de opvolger ervan – de WTO – 166 leden, goed voor 98% van de wereldhandel.
Het lijdt geen twijfel dat dit nieuwe tijdperk de voordelen van handel heeft versterkt. Sommige oorspronkelijk lagere-inkomenslanden hebben opmerkelijke winst geboekt – en China is daar de grootste van.
Sinds de toetreding tot de WTO is het bbp per hoofd van de bevolking van China ongeveer twaalf keer zo groot geworden. De impact op de welvaart was even groot: bijna 800 miljoen mensen in China zijn uit de armoede getild, goed voor bijna driekwart van de wereldwijde armoedebestrijding in de afgelopen decennia.
Sinds de toetreding tot de WTO is het bbp per hoofd van de bevolking van China twaalf keer zo groot geworden
Ook geavanceerde economieën hebben geprofiteerd, zij het ongelijkmatig. Terwijl sommige sectoren en banen onder druk stonden door de toegenomen importconcurrentie, genoten consumenten van lagere prijzen en meer keuze. En voor bedrijven die in staat zijn om hogerop te komen in de waardeketen, waren de beloningen aanzienlijk – vooral in Europa.
Vandaag genereert de EU-export naar de rest van de wereld meer dan € 2,5 biljoen aan toegevoegde waarde – bijna een vijfde van de totale EU-waarde – en ondersteunt ze meer dan 31 miljoen banen.
Maar de verzwakkende afstemming tussen handelsrelaties en veiligheidsallianties heeft het wereldwijde systeem kwetsbaarder gemaakt – een kwetsbaarheid die zich nu in realtime manifesteert.
Volgens het Internationaal Monetair Fonds zijn de handelsbeperkingen voor goederen, diensten en investeringen sinds 2019 alleen al verdrievoudigd. En de afgelopen maanden zijn er tariefniveaus opgelegd die een paar jaar geleden ondenkbaar waren. Fragmentatie
Deze fragmentatie wordt veroorzaakt door twee factoren.
De eerste is geopolitieke herschikking. Zoals ik de afgelopen jaren heb geschetst, spelen geopolitieke spanningen een steeds doorslaggevendere rol bij de hervorming van de wereldeconomie. Landen herstructureren handelsrelaties en toeleveringsketens om nationale veiligheidsprioriteiten te weerspiegelen, in plaats van alleen economische efficiëntie.
De tweede factor is de groeiende perceptie van oneerlijke handel – vaak gekoppeld aan toenemende lopende rekeningposities.
Overschotten en tekorten op de lopende rekening zijn niet inherent problematisch, vooral niet wanneer ze structurele factoren weerspiegelen zoals een comparatief voordeel of demografische trends.
Maar deze onevenwichtigheden worden controversiëler wanneer ze na verloop van tijd niet verdwijnen en de indruk wekken dat ze in stand worden gehouden door beleidskeuzes – of dit nu komt door het blokkeren van macro-economische aanpassingsmechanismen of door een gebrek aan respect voor wereldwijde regels.
Hoewel de aanhoudende posities op de lopende rekening de afgelopen decennia vrijwel constant zijn gebleven, is de spreiding van die posities – dat wil zeggen, hoe breed overschotten en tekorten over landen zijn verdeeld – aanzienlijk verschoven.
Halverwege de jaren negentig waren de tekorten en overschotten op de lopende rekening vergelijkbaar verspreid binnen hun respectievelijke groepen: beide waren relatief gelijkmatig verdeeld over meerdere landen.
De balans is veranderd
Vandaag is die balans veranderd. De tekorten zijn veel geconcentreerder geworden, waarbij slechts enkele landen verantwoordelijk zijn voor het grootste deel van de wereldwijde tekorten. De overschotten daarentegen zijn wat meer verspreid geraakt, verspreid over een breder scala aan landen.
Deze ontwikkelingen hebben recentelijk geleid tot dwingend handelsbeleid en het risico op fragmentatie van wereldwijde toeleveringsketens.
Wereldhandel duurzaam maken.
Gezien nationale veiligheidsoverwegingen en de ervaringen tijdens de pandemie is een zekere mate van risicovermindering een blijvende ontwikkeling. Weinig landen zijn bereid om voor strategische industrieën afhankelijk te blijven van anderen.
Maar dat betekent niet dat we de bredere voordelen van handel moeten opgeven – zolang we maar bereid zijn de lessen uit de geschiedenis te leren. Laat me twee conclusies trekken uit de huidige situatie.
Ten eerste is dwingend handelsbeleid geen duurzame oplossing voor de huidige handelsspanningen.
Voor zover protectionisme onevenwichtigheden aanpakt, gebeurt dat niet door de onderliggende oorzaken ervan aan te pakken, maar door de fundamenten van de wereldwijde welvaart uit te hollen.
En met landen die nu sterk geïntegreerd zijn via wereldwijde toeleveringsketens – maar niet langer zo geopolitiek verbonden zijn als vroeger – is dit risico groter dan ooit. Dwingend handelsbeleid zal veel waarschijnlijker vergeldingsmaatregelen uitlokken en tot wederzijds schadelijke resultaten leiden.
Dit brengt me tot de tweede conclusie: als we onze welvaart serieus willen nemen, moeten we coöperatieve oplossingen nastreven – zelfs te midden van geopolitieke verschillen. En dat betekent dat zowel landen met een overschot als met een tekort hun verantwoordelijkheid moeten nemen en hun rol moeten spelen.
Alle landen moeten onderzoeken hoe hun structurele en fiscale beleid kan worden aangepast om hun eigen rol in het aanwakkeren van handelsspanningen te verminderen. Zowel de aanbod- als de vraagdynamiek hebben bijgedragen aan de huidige spreiding van de lopende rekeningen.
Aan de aanbodzijde hebben we een sterke toename gezien in het gebruik van industrieel beleid gericht op het vergroten van de binnenlandse capaciteit. Sinds 2014 is het aantal subsidiegerelateerde interventies die de wereldhandel verstoren wereldwijd meer dan verdrievoudigd.
Opvallend is dat deze trend nu evenzeer wordt aangejaagd door opkomende markten als door ontwikkelde economieën. In 2021 maakten binnenlandse subsidies twee derde uit van alle handelsgerelateerde beleidsmaatregelen in de gemiddelde opkomende markt van de G20, en overtroffen daarmee consequent het aandeel ervan in ontwikkelde G20-economieën.
Aan de vraagzijde is de wereldwijde vraaggeneratie geconcentreerder geworden, met name in de Verenigde Staten. Tien jaar geleden waren de Verenigde Staten goed voor minder dan 30% van de vraag die door G20-landen werd gegenereerd. Vandaag de dag is dat aandeel gestegen tot bijna 35%.
Deze toenemende onevenwichtigheid in de vraag weerspiegelt niet alleen overmatige besparingen in sommige delen van de wereld, maar ook overmatige ontsparing in andere, met name door de publieke sector.
Natuurlijk kan niemand van ons de acties van anderen bepalen. Maar we kunnen wel onze eigen bijdrage bepalen.
Dit zou niet alleen het collectieve belang dienen – door de druk op het mondiale systeem te verlichten – maar ook het binnenlandse belang, door onze eigen economieën op een duurzamer pad te zetten.
We kunnen ook het goede voorbeeld geven door de mondiale regels te blijven respecteren – of zelfs te verbeteren. Dit draagt bij aan het opbouwen van vertrouwen en legt de basis voor wederzijdse acties.
Dat betekent het handhaven van het multilaterale kader dat onze economieën zoveel voordelen heeft opgeleverd. En het betekent samenwerken met gelijkgestemde partners om bilaterale en regionale overeenkomsten te smeden die geworteld zijn in wederzijds voordeel en volledige WTO-compatibiliteit.
Centrale banken kunnen, in overeenstemming met hun respectieve mandaten, ook een rol spelen.
We kunnen standvastig blijven als pijlers van internationale samenwerking in een tijdperk waarin dergelijke samenwerking schaars is. En we kunnen stabiliteitsgericht beleid blijven voeren in een wereld die gekenmerkt wordt door toenemende volatiliteit en instabiliteit.
Regio's moeten de wereldhandel in stand houden
Laat ik afronden.
In een fragmenterende wereld moeten regio's samenwerken om de wereldhandel in stand te houden – die de afgelopen decennia voor welvaart heeft gezorgd.
Gezien het geopolitieke landschap zal dat vandaag de dag natuurlijk een grotere uitdaging zijn dan in het verleden. Maar zoals Confucius ooit zei: "Deugdzaamheid blijft niet alleen. Wie haar beoefent, zal buren hebben."
Om geschiedenis te schrijven, moeten we vandaag de dag van de geschiedenis leren. We moeten de lessen uit het verleden in ons opnemen – en ernaar handelen – om een wederzijds schadelijke escalatie van spanningen te voorkomen.
Zo kunnen we allemaal een nieuwe kaart voor wereldwijde samenwerking tekenen.
We hebben het al eerder gedaan. En we kunnen het opnieuw doen.
-S.jpg)
.gif)
